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存款保险制迟迟未推出背后

时间:2018-10-18   来源:中国信托网

对于利率市场化的制度保障——存款保险制度而言,目前已经进入了最佳的政策酝酿和制定期,但是从最近高层的动态来看,存款保险制度的出台似乎并没有那么顺利。从一般的金融政策制定的规律来看,存款保险制度的内容和监管重点最终厘清仍将取决于几个监管部门之间的监管协调。

早在2013年底,央行就将存款保险制度的条例方案提交至法制办,但是经过半年多的方案讨论,存款保险制度至今尚未具备全面推出的条件。主要的分歧点在于存款保险的监管权问题,以及存款保险是应该注重于事前的预防和管理,还是事后的支付、救助职能。

从市场的预期来看,2014年 上半年,随着几个民营银行试点模式的确定和银行同业存单市场的逐步放开,利率市场化最后的几步:包括存款利率上限放开和存款保险制度,成为了市场热烈讨论 的,并极有可能尽快实现的新政,尤其是存款保险制度。因为从利率市场化的节奏而言,存款保险制度一般是先于利率市场化而建立。

对于目前国内的存款保险制度试行而言,主要存在以下几个问题:

一是存款保险制度的监管重点问题。

这 就类似于银行在信贷管理中的程序设置一般,是通过风险和触发机制比较明确和严厉的事前保险预警呢,还是相对而言放松对各种银行的存款保险的事前监管,让真 正市场化的竞争和规则来达到银行业优胜劣汰的目的,而存款保险则是负责最终的对一般存款人的资金进行有限的偿付?在这一方面,监管层做出的选择将直接决定 日后的银行业监管模式和商业银行在业务开展中的风险偏好。

举 个简单的例子,如果放开对银行业的事前监管(这其中和银监会的某些职权是重叠的,在正常的运作中也需要在央行和银监会之间做某种协调),存款保险制度只是 承担了最后的破产清算和存款保险的偿付,那么就某种意义上鼓励了一些业务经营能力有待提高而又在市场化冲击下不得不进行风险经营放大的银行去介入一些风险 相对更高的信贷业务,因为只有匹配高收益的信贷,银行的盈利空间才能保证。这就是用监管的程序正义去鼓励了某些银行的道德冒险,而这种道德冒险的最后托盘 制度是存款保险制度。

所 以,从这个假设而言,在目前国内中小银行的风控和业务模式抵御经济周期能力不强的情况下,过早地放开存款保险的事前管理和监测,一定程度上是不合理的,因 为这会直接导致某些小型商业银行的“揠苗助长”:就是在不具备某种风控和高风险信贷业务承受能力的情况下去涉入此种业务,最后的结果很可能就是不良率进一 步攀升以及资产结构的恶化。

因 此,笔者认为,目前监管的思路是不太放开存款保险的事前处置功能的,更可行的是在银监会的银行监管职能中细化或者分出一部分交予央行,而利用存款保险制度 来实现综合的事前处置、预警和事后的救助等功能。这是从目前银行业金融机构的经营现状和利率市场化改革的稳妥性而考虑的。

在 这一方面,央行副行长刘士余曾讲到:赋予存款保险基金或者存款保险基金的机构对投保机构早期纠正权,防止一部分机构将来会出现烂账,尤其是它的资本充足率 低于一定水平或者出现重大资产损失导致资产迅速下降的时候,存款保险公司或者存款保险公司的管理机关有权对其进行早期纠正。

二是高层监管部门之间的内部利益协调问题。

众所周知,在金融业务混业经营的发展趋势下,目前国内的分行业监管模式已经呈现出了某种弊端,对于有监管外溢权力的优质业务,几个监管部门往往是抢着管,而对于某些跨行业的,风险系数较高而监管后果不明的业务,往往是在几个监管部门之间游离。

这 种状况的根源在于目前国内的金融监管模式。这种监管模式的驱动力不是依据业务流程而开展的,而是根据金融的几个门类,在某种程度上留下了较多的监管漏洞。 同样而言,存款保险制度是利率市场化改革的一个核心制度,但是这个制度的建立必然需要在目前几个监管部门之间划分出一个较为独立的监管权力,主要涉及方是 央行、银监会、国务院、财政部等。

正 如前文所述,目前的国内金融现状是不太可能推出只注重于事后处置的存款保险制度的,而是需要建立与事后处理相匹配的事前监督和纠正机制,这就和目前银监会 的银行监管职能有部分的重叠和交叉之处。如果央行坚持存款保险制度应该按照事前、事后的综合权限行驶监管职能,就必定要与银监会目前所拥有的监管职能出现 交叉。此外,涉及金融国资部分,财政部也有管辖权。

这也就造成了存款保险制度虽然早就进入了高层改革的视野,但是却一直没有顺利出台的直接原因。在中国的制度和改革之中,顶层设计往往是直接推动改革的主要动力,而在目前央行、银监等几个部门没有最终达成监管细则合作之前,存款保险制度恐怕还需要等待一段时间。

从 宏观的系统性风险控制和金融稳定的角度来看存款保险制度,监管权归属央行更合适;但如果涉及到具体处理银行破产问题时,则银监会的监管职权更贴近。存款保 险制度在建立一个独立的监管权力之前,需要在几个监管机构之间进行监管权力的梳理,并通过独立和某种合作的方式,逐步确立存款保险制度的实施流程。

三是存款保险制度的阶段性问题。

存 款保险制度是否能够一蹴而就,恐怕这个问题连监管层也吃不准。一则是没有存款保险的操作经验,而国外的利率市场化模式也大多早于中国,虽有借鉴意义但是对 经济周期的反应能力不足。二来是如果继续坚持存款保险制度的一步到位,需要继续在央行、银监等几个部门之间讨论监管权力的划分,耗时费力,且不一定能跟上 利率市场化改革的节奏。而从目前的宏观金融改革趋势而言,普遍的市场预期是存款利率上限将于近2年内放开,而存款保险制度将于今年内推出。存款保险制度的推出,已经成为市场化改革的关键要素。

据悉,央行最近上报的存款保险制度方案,是在第一轮方案基础上结合各部委意见再次修改后的方案,核心内容包括:监管权归属(设立一个存款保险基金,暂归央行金融稳定局管),介入前期救助职能,差别化费率,强制保险。

从这个方案的阶段性可以看出,存款保险基金,而不是存款保险制度,是几个部门之间在监管职权之间讨论的初步结果,这样既能照顾到各个部门的原有监管权力,也能体现在存款保险制度建立条件不具备的情况下,设立一个过渡性的制度的可能性。

这也是迫于外界的金融改革压力和宏观金融改革的步骤与紧迫性所致,如果存款保险制度出不来,可以先行设立一个存款保险基金的模式来过渡一下。但是,从长期来看,存款保险基金仍然会面临发展的核心问题:监管权是否独立,以及监管的重点是否反映当前的金融现状。

站 在宏观金融改革的角度,存款保险制度的建立已经成为了利率市场化的必备条件,而在目前的金融运营状况下,建立事前、事后处置相匹配的综合监管权力一定程度 上更符合金融改革的稳定性需要。这其中不可避免需要在现有监管权力之中做一些调整,而这种调整需要更高监管权力机关的最后决策。

 

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